ZUS i Urząd Skarbowy w układzie a test prywatnego wierzyciela (art. 140) — jak głosują i czy należności można umorzyć?

W skrócie

Należności publicznoprawne wobec ZUS i wierzyciela podatkowego mogą być objęte układem, ale rządzą się różnymi regułami. Wobec ZUS restrukturyzacja może polegać wyłącznie na rozłożeniu na raty lub odroczeniu, bez redukcji (art. 160). Zobowiązania podatkowe podlegają ogólnym sposobom restrukturyzacji z art. 156 — w tym co do zasady zmniejszeniu — a ograniczenie wyłącznie do rat lub odroczenia (art. 156 ust. 3 pkt 3) dotyczy przypadku, w którym układ stanowiłby pomoc publiczną. Właśnie do oceny, czy dochodzi do pomocy publicznej, służy — po noweli obowiązującej od 23 sierpnia 2025 r. — test prywatnego wierzyciela (art. 140), który nadzorca albo zarządca sporządza jako odrębny dokument (wcześniej odpowiednie informacje były elementem planu restrukturyzacyjnego). Test bada, czy wierzyciel publiczny zachowuje się jak racjonalny wierzyciel prywatny działający w warunkach rynkowych.

ZUS i Urząd Skarbowy głosują nad układem tak samo jak wierzyciele prywatni — decyduje większość osobowa oraz co najmniej 2/3 sumy wierzytelności głosujących (art. 119 ust. 1), a przy podziale na grupy — ta sama podwójna większość w każdej grupie (art. 119 ust. 2). Nowela przebudowała też mechanizm przymusowego zatwierdzenia układu wbrew grupie (cross-class cram-down) z art. 119 ust. 3–6 — istniał on już wcześniej w art. 119 ust. 3. Praktyczny sposób uzyskania rat opisujemy na stronie raty ZUS i Urząd Skarbowy.

Czy należności ZUS i Urzędu Skarbowego można objąć układem?

Tak. Wierzytelności publicznoprawne — składki ZUS i zobowiązania podatkowe wobec Urzędu Skarbowego — co do zasady są wierzytelnościami osobistymi objętymi układem z mocy prawa (art. 150 ust. 1 pkt 1 Prawa restrukturyzacyjnego). Oznacza to, że powstałe przed dniem układowym należności ZUS i US wchodzą do układu automatycznie, bez potrzeby uzyskiwania odrębnej zgody tych wierzycieli na objęcie ich wierzytelności.

Objęcie układem nie jest jednak tym samym co redukcja. Propozycje układowe wobec ZUS i US polegają na restrukturyzacji sposobu spłaty — rozłożeniu należności na raty i odroczeniu terminu płatności — przy zachowaniu pełnej kwoty głównej. To fundamentalna różnica wobec wierzycieli prywatnych, wobec których dopuszczalne jest częściowe umorzenie wierzytelności.

ZUS a podatki — dwa różne reżimy restrukturyzacji

Trzeba rozdzielić dwa reżimy. Wobec ZUS — zgodnie z art. 160 ust. 1 — restrukturyzacja należności (nie tylko samych składek, lecz także m.in. odsetek za zwłokę, kosztów egzekucyjnych, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty) może polegać wyłącznie na rozłożeniu na raty lub odroczeniu, bez zmniejszenia. Układ wobec ZUS może zatem:

• rozłożyć zaległość na raty — np. na kilkadziesiąt miesięcznych rat dopasowanych do zdolności firmy;
• odroczyć termin płatności — dać firmie oddech, zanim ruszą spłaty;
• ustabilizować regulowanie należności bieżących obok spłaty zaległości.

Nie może natomiast obniżyć należności objętych art. 160. Inaczej jest z zobowiązaniami podatkowymi: art. 156 ust. 1 dopuszcza także ich zmniejszenie, a ograniczenie wyłącznie do rat lub odroczenia (art. 156 ust. 3 pkt 3) wchodzi w grę dopiero wtedy, gdy restrukturyzacja stanowiłaby pomoc publiczną. Praktyczną ścieżkę uzyskania rat — także poza układem, w trybie RSR (układ ratalny w ZUS) oraz art. 67a Ordynacji podatkowej w US — opisujemy na stronie raty ZUS i Urząd Skarbowy oraz w artykule jak rozłożyć ZUS na raty (RSR).

Czym jest test prywatnego wierzyciela z art. 140 i dlaczego dotyczy ZUS i US?

Jeżeli układ przewiduje jakąkolwiek ulgę w spłacie należności publicznoprawnej — rozłożenie na raty lub odroczenie — to z perspektywy prawa Unii Europejskiej pojawia się pytanie, czy państwo (przez ZUS, wierzyciela podatkowego czy jednostkę samorządu terytorialnego) nie udziela przez to pomocy publicznej. Kwalifikacja jako pomoc publiczna nie oznacza od razu pomocy niedozwolonej — jeżeli wsparcie jest pomocą publiczną, o jego dopuszczalności decydują dalsze przepisy (art. 141 i nast.). Do ustalenia, czy w ogóle dochodzi do pomocy publicznej, służy test prywatnego wierzyciela, uregulowany w art. 140 Prawa restrukturyzacyjnego.

Istota testu: oceniamy, czy wierzyciel publiczny zachowuje się tak, jak zachowałby się racjonalny wierzyciel prywatny działający w normalnych warunkach rynkowych — w szczególności czy zaakceptowałby zaproponowane warunki spłaty. Element tej oceny stanowi porównanie przewidywanego zaspokojenia w scenariuszu układowym i upadłościowym. Jeśli rozłożenie zaległości ZUS na raty daje ZUS-owi wynik nie gorszy niż scenariusz upadłościowy, zgoda na raty jest zwykłą decyzją rynkową, a nie przysporzeniem ze środków publicznych.

Art. 140 po noweli 2025 — odrębny dokument, a nie część planu

Kluczowa zmiana wprowadzona nowelizacją obowiązującą od 23 sierpnia 2025 r. polega na tym, że test prywatnego wierzyciela jest teraz odrębnym dokumentem sporządzanym przez nadzorcę albo zarządcę — wcześniej odpowiednie informacje były elementem planu restrukturyzacyjnego. Sam test nie jest więc nowością; nowela zmieniła jego miejsce i autora. Nowela wdraża dyrektywę UE 2019/1023 (dyrektywa o restrukturyzacji i upadłości) i porządkuje architekturę dokumentów układowych: plan restrukturyzacyjny, test zaspokojenia (art. 10a) i test prywatnego wierzyciela (art. 140) są od siebie oddzielone i pełnią odrębne funkcje.

Dla przedsiębiorcy oznacza to jasny podział ról: to nadzorca — a nie dłużnik — bierze na siebie ekonomiczne uzasadnienie ulgi wobec wierzyciela publicznoprawnego. Rzetelny test prywatnego wierzyciela pozwala prawidłowo zakwalifikować wsparcie. Jeśli propozycje rzeczywiście przewidują udzielenie pomocy publicznej na restrukturyzację, przeprowadzenie głosowania wymaga dodatkowo — zgodnie z art. 118 ust. 4 — przedłożenia zgody właściwego organu na taką pomoc albo wykazania, że zgoda nie jest wymagana.

W jakim momencie powstaje test prywatnego wierzyciela w PZU?

W postępowaniu o zatwierdzenie układu (PZU) nowela ułożyła całą dokumentację w jeden pakiet, który nadzorca układu musi przygotować z wyprzedzeniem. Zgodnie z art. 211b nadzorca — co najmniej 30 dni przed rozpoczęciem zbierania głosów — sporządza komplet dokumentów.

Do dokumentów tych wierzyciele mogą wnieść zastrzeżenia w terminie 2 tygodni, ale — co ważne dla tempa postępowania — zastrzeżenia te nie wstrzymują zbierania głosów. Cały mechanizm PZU krok po kroku opisujemy w przewodniku PZU krok po kroku, a dzień układowy — moment odcięcia wierzytelności objętych układem — omawiamy osobno.

Jak ZUS i Urząd Skarbowy głosują nad układem?

ZUS i US głosują nad układem na takich samych zasadach jak pozostali wierzyciele objęci układem. Nie mają prawa weta ani specjalnego przywileju blokowania — ich głos liczy się proporcjonalnie do wysokości wierzytelności i osobowo (jeden wierzyciel — jeden głos przy większości osobowej).

Progi przyjęcia układu (art. 119)

Jeżeli dłużnik zdecyduje się na podział wierzycieli na grupy, może — choć nie musi — utworzyć osobną grupę wierzycieli publicznoprawnych, o ile kryterium podziału jest obiektywne, jednoznaczne i uzasadnione ekonomicznie lub prawnie (art. 161 ust. 1). Podział na grupy jest fakultatywny; obowiązkowe grupy dotyczą pracowników (za zgodą), rolników-dostawców z własnego gospodarstwa oraz wierzycieli zabezpieczonych rzeczowo w części z pokryciem (art. 161 ust. 1a).

Czy układ może zostać przyjęty mimo sprzeciwu grupy, w której jest ZUS lub wierzyciel podatkowy?

Tak, choć na ściśle określonych warunkach. Nowela przebudowała mechanizm cross-class cram-down (art. 119 ust. 3) — istniał on już wcześniej. Cramdown działa między grupami, a nie wobec pojedynczego wierzyciela: jeżeli ZUS lub wierzyciel podatkowy jest w grupie, znaczenie ma wynik głosowania całej tej grupy. Gdy grupa obejmująca takiego wierzyciela zagłosuje przeciw, układ i tak może zostać przyjęty, gdy:

• za układem głosuje co najmniej 50% sumy wierzytelności wszystkich głosujących, oraz
• spełniony jest jeden z warunków: (pkt 1) większość grup jest „za", w tym grupa senioralna (rzeczowa z art. 161 ust. 1a pkt 3 albo o wyższym stopniu zaspokojenia niż kategoria 2 z art. 342 ust. 1 pkt 2 Prawa upadłościowego), albo (pkt 2) co najmniej jedna grupa uzyskuje zaspokojenie przy wycenie w założeniu kontynuacji działalności (going concern).

Dodatkowo obowiązuje reguła pierwszeństwa: grupa o wyższym stopniu zaspokojenia w upadłości, głosująca przeciw, musi otrzymać pełne zaspokojenie, jeżeli grupy o niższym stopniu dostają cokolwiek (art. 119 ust. 4). Reguła ta zależy od stopnia zaspokojenia grup w hipotetycznej upadłości, a nie od samego publicznoprawnego charakteru wierzyciela — nie należy jej mylić z tezą, że „ZUS i US zawsze dostają 100%". Szczegóły mechanizmu, w tym pojęcie wierzyciela niedozabezpieczonego, analizujemy w osobnym artykule.

Co chroni ZUS i US przed niekorzystnym układem?

Głównym bezpiecznikiem jest kryterium ochrony najlepszych interesów wierzycieli (best-interest-of-creditors test) z art. 165 ust. 2 (w brzmieniu po noweli). Sąd odmówi zatwierdzenia układu, jeżeli wierzyciel głosujący przeciw wykaże, że na skutek układu znajdzie się w sytuacji gorszej niż w postępowaniu upadłościowym albo w egzekucji (przy braku zdolności upadłościowej — według miernika z art. 161a ust. 5), albo gorszej niż gdyby układu nie było.

Dla ZUS i US oznacza to prosty test: jeżeli propozycja rat daje im mniej niż odzyskaliby w egzekucji lub upadłości, mogą skutecznie zablokować układ zarzutem naruszenia najlepszego interesu. Dlatego dobrze policzony test prywatnego wierzyciela i test zaspokojenia są w praktyce najważniejszym argumentem za układem wobec fiskusa.

Wierzyciel — w tym ZUS lub US — może zgłosić zastrzeżenia przeciwko układowi w terminie tygodnia (art. 164 ust. 3). Przy zarzucie naruszenia najlepszego interesu lub art. 119 ust. 3 pkt 2 sąd może zobowiązać nadzorcę lub zarządcę do przedłożenia opinii weryfikującej test — wskazując podmiot, który ją sporządza (art. 164 ust. 3a). Szerzej: najlepszy interes wierzyciela (art. 165).

Wobec ZUS i US układ nie jest prośbą o darowanie długu — jest ofertą racjonalnej spłaty, którą trzeba udowodnić liczbami: testem prywatnego wierzyciela i testem zaspokojenia.

Jak przygotować propozycje układowe wobec ZUS i US, żeby przeszły?

Skoro kwoty głównej nie da się obniżyć, cała wartość układu wobec fiskusa tkwi w rozłożeniu w czasie dopasowanym do realnej zdolności firmy do generowania nadwyżki. Dobra propozycja:

• rozkłada zaległość na raty możliwe do udźwignięcia z bieżących przepływów, bez ryzyka ponownej niewypłacalności;
• przewiduje krótkie odroczenie startu spłat, jeśli firma potrzebuje czasu na odbudowę płynności;
• jest spójna z planem restrukturyzacyjnym (art. 9–10) — spłata musi mieć pokrycie w prognozach;
• jest zabezpieczona testem prywatnego wierzyciela (art. 140), który wykazuje brak pomocy publicznej;
• respektuje zakaz nadzaspokojenia — nikt nie może dostać w układzie więcej niż jego wierzytelność (art. 155 ust. 4).

W praktyce warto pamiętać, że raty wobec ZUS i US można porządkować także równolegle poza układem — w trybie RSR w ZUS oraz na podstawie art. 67a Ordynacji podatkowej w US. Kiedy który tryb ma sens, tłumaczymy na stronie raty ZUS i Urząd Skarbowy. Całościową strategię — od tarczy przed egzekucją po głosowanie — opisuje przewodnik jak ratować firmę przed egzekucją, a wariant bez sądowego otwarcia — artykuł o wyborze między PZU, PPU i sanacją.

Ile kosztuje przeprowadzenie układu z ZUS i US?

Koszt zależy od trybu i skali zadłużenia. Prowadzenie postępowania restrukturyzacyjnego z profesjonalnym doradcą to wydatek od 15 000 zł netto — ostateczna wycena zależy od liczby wierzycieli, struktury długu publicznoprawnego i wybranej ścieżki. Szczegółowe widełki dla PZU podajemy w artykule ile kosztuje PZU, a dla całej restrukturyzacji — w ile kosztuje restrukturyzacja.

Warto zestawić ten koszt z alternatywą: brak reakcji na zaległości ZUS/US to egzekucja administracyjna, zajęcie rachunku i — dla członków zarządu spółki — ryzyko odpowiedzialności osobistej z art. 299 KSH. Terminowe podjęcie działań restrukturyzacyjnych może mieć istotne znaczenie dla odpowiedzialności zarządu, ale przesłanki z art. 21 Prawa upadłościowego i art. 299 KSH wymagają odrębnej oceny — piszemy o tym osobno.

Najczęściej zadawane pytania (FAQ)